多次被本屆政府稱為“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿Α钡某擎?zhèn)化之路終于有了一個明晰的方案。在改革開放以來中央召開的首次城鎮(zhèn)化工作會議上,政府就如何推動城鎮(zhèn)化沿著正確的方向發(fā)展做出戰(zhàn)略安排。在這一戰(zhàn)略安排下,我國的城鎮(zhèn)化建設將如何進行?城鎮(zhèn)化藍圖轟轟烈烈完成時的中國又將呈現(xiàn)出什么樣的景象?
什么樣
城鎮(zhèn)化關乎三農(nóng)問題的解決,也涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,更是擴大內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)升級的關鍵因素。在城鎮(zhèn)化藍圖轟轟烈烈完成時,這些問題是否能夠解決?
全景:布局“兩橫三縱” 大小城市協(xié)調(diào)發(fā)展
藍圖:在城鎮(zhèn)化建設展開若干年后,我國形成了以陸橋通道、沿長江通道為橫軸,以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”發(fā)展格局,20多個重點開發(fā)的城市群在“兩橫三縱”的坐標軸上聚集,而城市群又發(fā)揮著帶動和輻射作用,大城市的發(fā)展帶動起中小城市的發(fā)展。
解讀:“在‘兩橫三縱’發(fā)展格局下,交通沿線的城市圈建設逐步完善,東部地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)往西部轉(zhuǎn)移,在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和發(fā)展過程中,城市圈慢慢形成,而城市圈又發(fā)揮著帶動和輻射作用,大城市的發(fā)展帶動起中小城市的發(fā)展。”這是中國社科院區(qū)域經(jīng)濟研究專家徐逢賢對于未來我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的構(gòu)想。
會議提出了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局,要一張藍圖干到底。并強調(diào),我國已經(jīng)形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群,同時要在中西部和東北有條件的地區(qū),依靠市場力量和國家規(guī)劃引導,逐步發(fā)展形成若干城市群,成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極,推動國土空間均衡開發(fā)。
全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任委員、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立表示,除了三大城市群外,在中西部的廣大地區(qū),以省會城市為中心,與鄰近的地級市用城際高鐵聯(lián)系起來,可能形成區(qū)域性的城市群。以鄭州為中心的重要城市群,包括洛陽、開封、許昌等,已構(gòu)成半小時經(jīng)濟生活圈;長株潭城市群是湖南經(jīng)濟中心,已經(jīng)形成工程裝備、機車車輛、動漫文化等支柱產(chǎn)業(yè);以成都為中心包括德陽、綿陽、樂山等城市在內(nèi)的城市群,科技資源雄厚、制造能力強、農(nóng)業(yè)發(fā)達。
徐逢賢認為,從目前城鎮(zhèn)化進展來看,東部沿海地區(qū)基本已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,而中部地區(qū)已經(jīng)形成了數(shù)個城市經(jīng)濟圈,預計2020年基本也能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化,而西部由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低,城鎮(zhèn)化進程較慢,預計2025年有望實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
生態(tài):新城鎮(zhèn)化走人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展道路
藍圖:推窗可見青山綠水,出門能在花園散步,路面干凈、花壇馨香,漂亮的樓房掩映在綠色之中,令人陶醉。城市有歷史記憶、地域特色、民族特點,沒有污染的空氣、頻繁的堵車,社區(qū)里面幼兒園、衛(wèi)生室、購物超市、健身廣場等功能完善。
解讀:我國的城鎮(zhèn)化進程不僅蘊涵著巨大的發(fā)展?jié)摿?也面臨著人口、空間、生態(tài)環(huán)境等優(yōu)化布局、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的艱巨任務。會議明確,大力提高城鎮(zhèn)土地利用效率、城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度;切實提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放強度;高度重視生態(tài)安全,擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重,增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量;不斷改善環(huán)境質(zhì)量,減少主要污染物排放總量,控制開發(fā)強度,增強抵御和減緩自然災害能力,提高歷史文物保護水平。
國家行政學院決策咨詢部研究員丁元竹表示,中國在水資源、土地資源、生態(tài)資源、人口資源方面的集中度不重合,因此,加強城鎮(zhèn)化合理布局,避免人口過度集中導致的生態(tài)危機,可以讓中國走上人與自然協(xié)調(diào)、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。
此外,會議還提出,要堅持生態(tài)文明,著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,盡可能減少對自然的干擾和損害,節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化,發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。
專家認為,把美麗鄉(xiāng)村建設當做一項階段性的工作任務,重整治、輕管理,還需要建立和健全長效管理機制。建議注重規(guī)劃導向、產(chǎn)業(yè)支撐、生態(tài)保護、文化傳承、管理創(chuàng)新、政策引導,通過市場化手段拓寬資金渠道,吸引社會資金、金融資本參與建設。
人口:2030年中國70%人口將聚集在城市群
藍圖:城鎮(zhèn)化進程的推進中,我國人口分布呈現(xiàn)出全新格局:相較于現(xiàn)在人口密集擁擠在北上廣等一線城市,2030年時 70%的人口都分布在全國各大城市群中,在代表性城市群京津冀中,北京的百萬人口外溢到保定、廊坊等地。在全國,1/3左右的省會城市人口增加到200萬-500萬,戶籍制度藩籬的破除令人口自由流動,大中小城市人口分布趨于均衡化。
解讀:“目前最需要解決的問題是已經(jīng)身處城市卻未能享受城市化待遇的2億農(nóng)民”,中國社會科學院學部委員汝信認為,中國新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上要解決的不僅僅是農(nóng)民進入城市成為市民,更為重要的是打破身份等級,通過推動戶籍在內(nèi)的系列改革實現(xiàn)真正的農(nóng)民市民化,“而這樣一個過程大概需要20-30年”。
中國社科院當代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長劉萼認為,隨著城鎮(zhèn)化進程的推進,中國人口分布將呈現(xiàn)新的格局,到2020年將會有1/3左右的省會城市人口增長到200萬-500萬左右,如長沙、成都等省會城市將會增長到400萬-600萬之間,沈陽到2020年人口會達到500萬以上。“到2030年664個小城市人口都將會增長到50萬左右,屆時中國人口除了聚集在北上廣特大城市外,30萬-50萬人口的城市將會聚集最多人口。”劉萼說道,屆時將會有70%的人口聚集在城市群中,另外30%的人口分布在相對孤立的大城市。
新市民生活:公共服務、就業(yè)均等化
藍圖:城鎮(zhèn)化若干年后,戶籍制度的破冰令全國戶籍人口沒有了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)之分——統(tǒng)一登記為“居民戶口”制度,人口自由流動到城市中,在醫(yī)院里享受同樣醫(yī)保報銷,在學校里沒有借讀生,就業(yè)時檔案不用返回原籍,農(nóng)民身處城市,切實享受城市服務帶來的便利化。
解讀:會議指出,推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,主要任務是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口落戶問題,努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。
在汝信看來,農(nóng)民的市民化待遇首先指未來農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務方面與市民均等化,其次就是就業(yè)要均等化。
“目前各城市農(nóng)民市民化進度不一樣,像陜北等依靠煤礦支柱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的城市,在公共服務方面也發(fā)展比較好”,汝信認為,這樣的城市3-5年就可以實現(xiàn)市民化待遇。但是有些依靠中央財政補貼的城市由于需要轉(zhuǎn)型到依靠自我發(fā)展,農(nóng)民市民化要到2020年才能實現(xiàn)。
怎么干
我國城鎮(zhèn)化進程正站在一個新的歷史起點上。在未來的城鎮(zhèn)化過程中,財政資金能否滿足城市建設的大量需求?城市擴張會不會過分侵占耕地,危及糧食安全?城鎮(zhèn)化改革又需要哪些相關的配套改革落實到位?
土地:以盤活存量為主
人多地少是中國的基本國情。隨著城鎮(zhèn)化推進,中國平均每年減少耕地600多萬畝,日益逼近18億畝的耕地紅線。
會議提出,提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。耕地紅線一定要守住,紅線包括數(shù)量,也包括質(zhì)量。城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū),要以盤活存量為主,不能再無節(jié)制擴大建設用地,不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人。
“城鎮(zhèn)化應該是一個有序的過程,通過經(jīng)濟發(fā)展、人口自由流動來實現(xiàn),是一種市場自由配置資源的體現(xiàn),因此過程中要防止一些地區(qū)打著城鎮(zhèn)化的旗號攤大餅,大肆圈地,同時要提高土地轉(zhuǎn)讓價格,保障農(nóng)民受益。” 北京工商大學產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長陳及說。
資金:建立地方主體稅種、吸引民資
據(jù)國家開發(fā)銀行預計,未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。分析人士認為,如果僅依靠財政資金來支撐城鎮(zhèn)化,不僅不可持續(xù),還蘊涵巨大風險。會議提出,要完善地方稅體系,逐步建立地方主體稅種,建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上,建立健全地方債券發(fā)行管理制度。
中國國際交流中心常務副理事長鄭新立認為,未來20年我國的城市化率每年將提高一個百分點左右,城市化將創(chuàng)造巨大的投資和消費需求。據(jù)測算,每增加一個城市人口,需要增加的基礎設施投資即達10萬元。每年增加100萬城市人口,需要增加的城市基礎設施投資達1000億元。加上一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?其商品性消費將增加3倍以上。
配套:醫(yī)療、財稅等改革成關鍵
業(yè)內(nèi)認為,穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化需要土地、公共服務、投融資、戶籍、財稅一系列配套改革。會議強調(diào),要積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化,著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務,也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。
新型城鎮(zhèn)化是一個涉及土地制度改革、公共服務體制改革、城市投融資體制改革、戶籍制度和人口管理制度改革、房地產(chǎn)管理改革、財稅體制改革等多種改革的系統(tǒng)工程。學者認為,新型城鎮(zhèn)化釋放巨量需求的關鍵仍在于經(jīng)濟和社會體制的改革創(chuàng)新,戶籍制度、土地制度、財稅制度改革以及農(nóng)民工市民化、社會經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等問題的解決,是目前中國打造城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展模式面臨的主要挑戰(zhàn)。
風險: 城鎮(zhèn)化需防范盲目造城運動
雖然中央多次強調(diào)新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心,但不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū),城鎮(zhèn)化“大躍進”中暴露出諸多問題。
會議明確,推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā),遵循規(guī)律,因勢利導,使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。
民生證券研究院副院長、首席宏觀研究員管清友認為,過去提起城鎮(zhèn)化,大家想起的就是建房子、建橋,而這次強調(diào)城鎮(zhèn)化是自然歷史過程,實際否定了人為造城、大拆大建的思路。他表示,城鎮(zhèn)化會議和中央經(jīng)濟工作會議召開,經(jīng)過一年討論,最終提出“城鎮(zhèn)化是自然歷史過程”非常不容易。
