上任一年之際，蔡英文再次調整臺灣“安全機構”團隊，原“國安會秘書長”吳釗燮轉任“蔡辦秘書長”，其遺缺由退將嚴德發接任，學者蔡明彥則任“副秘書長”。這些多少有些無奈的安排，意味蔡“安全機構”系統的事務盤整進入成熟階段，也展現出蔡未來的“安全機構”系統布局。

　　吳釗燮不勝其“繁”遭撤換

　　臺“國安會”是臺當局領導人安全事務的決策咨詢機關，直接對臺灣領導人負責而不受“立法機構”監督，在實際運行中不斷擴權，成為綜理兩岸和“對外”關系、軍事防務與情報特勤的情勢分析、政策制定、危機處理和決策協調機構。在扁、馬時期，邱義仁、蘇起和金溥聰等“秘書長”一度總攬“安全”事務、權傾朝野，是臺領導人最核心、親密的大腦、軍師，邱時期的“國安會”被稱為“太上行政院”。

　　不過，蔡英文選用的吳釗燮卻并非強勢人物。吳雖有對美長才和使命必達的政治素養，但短于戰略上的前瞻和謀略，也無深厚政治根基，任內對兩岸、防務和情報頗無建樹，難以統合“國安會”各項職能。此外，吳志在觥籌交錯的外事領域，而不安于隱身蔡幕后做無聲智囊。因此，吳盡管搭建了與美的政治人脈和溝通機制，但作為戰略和情報的供給者與分析師，卻導致蔡昏招頻出。

　　其一，錯判對中美臺三角關系。蔡英文在美大選時“押寶”希拉里而收獲尷尬；策劃“特朗普蔡英文通話”卻反被特朗普利用打“臺灣牌”；在“習特會”后仍積極炒作臺灣“籌碼”價值，公開尋求“二次特朗普蔡英文通話”慘遭打臉。

　　其二，兩岸“狀況外”與危機處理成為常態。由于蔡不放權，臺灣“安全機構”對兩岸“冷對抗”難有建設性作用，屢屢面對驚濤駭浪：“南海仲裁案”及紛至沓來的對外關系危機中，“國安會”成為了信息匯整和危機處理的機關，在“雄三誤射”等事件中，吳團隊屢屢狀況外更令蔡錯愕、震怒。

　　選擇嚴德發既有深意、亦有無奈

　　蔡英文對臺灣“安全機構”系統的通盤調整早已開始，找來軍方出身的彭勝竹、馮世寬、和李喜明等人把握情報、防務、參謀等“安全機構”要職，逐漸掌握三軍實權并自詡臺軍“最大的靠山”，退將嚴德發執掌“國安會”則補上了最后一環。

　　一是繼續強化對軍隊控制，主導“安全機構”的軍事轉向。

　　嚴德發根植軍旅40多年，但缺乏“洋務”經驗，還曾有不會英語而在“臺美‘國防’工業會談”遭穿小鞋的尷尬。不過，嚴謹慎勤勉的作風和作為“救災將軍”的豐富應急指揮經驗，使其在馬、蔡時代均受重用。蔡英文更看重的是嚴軍中的經驗人脈，可以便利蔡的軍務革新。在蔡一年多的外事與兩岸布局之后，未來臺灣“安全機構”體系的重點將逐漸轉向軍事，如防務自主、本土安全、反恐救災和軍事改革等。據臺媒《新新聞》報道稱，嚴德發任“咨委”期間，已經越過馮世寬尋找舊部研擬和處理臺軍的“軍事革新”，其具體計劃將不久見分曉。

　　二是以嚴代吳，維持英系與各方勢力的“復雜均衡”。

　　蔡英文“安全機構”團隊并非鐵板一塊。其欽點的兩位“副秘書長”襄助疏于政治的吳、嚴，其中，陳俊麟是扁、蔡時期的民調專家和救火隊員，責在危機預警管控及強化蔡當局在軍、情、特領域的縱深；陳文政長于防務，是蔡“防衛固守，有效嚇阻”、“機艦自造”的理念來源。兩人是為蔡打天下的功臣，但也是邱義仁門徒、新系人馬，陳文政還曾與馮世寬發生軍權人事糾葛而散布“馮世寬下臺”輿論，成為派系撬動“英全團隊”的杠桿。

　　因此，蔡英文必須在與新系和軍系的制衡與妥協中小心拿捏競合關系，防止走火、失控，需要嚴德發、李喜明這樣與綠營頗無瓜葛而對蔡效忠的將領作為與新系“雞兔同籠”的平衡砝碼；也要維持各軍種的勢力均衡，防止任性率為的馮世寬尾大不掉。

　　三是繼續調整“安全機構”架構，維系蔡個人主導權。

　　為了制衡新系，蔡英文拒絕了啟用“永遠的秘書長”邱義仁的誘惑，選擇了政治根基不深的嚴德發。按照綠營說法，蔡對邱既有“師長般的依賴”，也有深深的忌憚。邱當年大搞“烽火外交”、“割頭外交”，“3?19謎案”的“神秘微笑”更改寫了臺灣歷史。有樣心機深沉、爭議纏身、強勢難馴的“秘書長”在側，并不利于蔡英文目前對外求穩的姿態。

　　因此，無論是外事、兩岸、情報還是軍事，蔡英文均起用專業技術官僚作為各條線負責人，由自己橫向總攬戰略決策權。吳釗燮此前負責的外事部分或跟隨其職務調整而移動，與蔡“親美日遠大陸”理念一致的新任“國安會副秘書長”、學者蔡明彥做二軌輔助；軍務由嚴德發及“二陳”分工；在被蔡視為“特區”的兩岸政策上，其最倚賴的是“國安會咨委”傅棟成和蔡辦主任詹志宏等陸委會舊部，這兩人是“小三通”、“兩岸直航”、“維持現狀”的操刀手。蔡在深綠壓力下，仍希望維持其兩岸政策的延續性和主導權。

　　臺灣“安全機構”系統調整的內在矛盾

　　一是仍試圖維持“沒有九二共識的現狀”，但強化對大陸的軍事防范。

　　蔡在“安全機構”團隊的門面位置上沒有啟用邱義仁等指標性人物，仍多以老藍男等相對“色彩溫和”的面孔為主。這說明蔡不甘被深綠綁架成為“麻煩制造者”，仍望穩住大陸和美國。但在蔡“臺獨”立場越發明晰、兩岸軍事實力對比“失衡”情況下，蔡對臺灣“安全機構”的需求是希望由專業人士主導強化“以武拒統”，因此回到了兩岸軍事對峙時期，用軍人而非文人任“秘書長”的路線。

　　二是“功能性”調整有礙于其系統整合及決策質量。

　　蔡在“安全機構”人事上再次體現了其小圈子用人和“亂點鴛鴦譜”等不得章法之處。

　　其一，由于蔡對綠營派系的隔閡，有其“自己人同心圓”的用人視野，和“大小姐的心理安全感與利便”，因此更多選用吳釗燮、嚴德發這樣勤勉有余、洞見不足的“yesman”，因而陷入一葉障目而一意孤行的偏執，和盲目樂觀卻遇事神隱的偏狹。

　　其二，綠營好牌屈指可數，蔡只能用備胎補備胎，破壞既有人事和決策制度，因人定事而非因職定人。如此改組后，吳時期“國安會”管理松散、多頭并行的局面恐難扭轉，各業務口之間的分工協調將更繁雜，這是蔡慣于拋開制度指揮政策的必然結果。（作者：劉匡宇，中國社科院臺灣研究所 助理研究員）