改革開放以來，隨著我國城市化和工業(yè)化進程的不斷加快，當前我國的大氣污染已呈現(xiàn)出多因子、復合型、區(qū)域性等典型特征。更為嚴峻的是，我國的大氣環(huán)境除了遭受霧霾、光化學煙霧等新型環(huán)境污染問題以外，還面臨“城市熱島”、暴雨、強風（臺風、龍卷風等）、冰雹、大霧、低溫、干燥等突出的生態(tài)破壞問題。然而，我國作為專門應對大氣環(huán)境問題的《大氣污染防治法》自1987年頒布后，雖經(jīng)1995 年和2000年兩次修訂，其只針對大氣污染問題且主要以單因子點源分散型監(jiān)管方式為基礎(chǔ)的立法模式依然延續(xù)至今，并未進行與時俱進的調(diào)整和革新。

　　2006年，《大氣污染防治法》進入修改程序。2010年1月，環(huán)境保護部結(jié)合大氣污染防治的新形勢，組織起草了《大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》（以下簡稱《送審稿》），報請國務院審議。2014年9月，國務院法制辦公室在征求有關(guān)方面的意見后，修改形成了《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。《征求意見稿》的最大不同之處是刪掉了《送審稿》第六章“控制溫室氣體排放”共10個條文1200多字。 對于這一問題，早在2007年，我國學界就有關(guān)于是否應當把溫室氣體（主要指二氧化碳）減排列入《大氣污染防治法》之中的廣泛討論和激烈爭鳴。

　　贊成者主張，把二氧化碳作為大氣污染物質(zhì)對待已有國際先例。譬如，2005年7月1日，澳大利亞通過了把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待的法案，并相應地修訂了國家的污染物質(zhì)清單。2005年11月底，加拿大把二氧化碳等6種溫室氣體物質(zhì)列為受《環(huán)境保護法》管制的污染物質(zhì)。2007年4月2日，在“馬薩諸塞州等訴美國環(huán)保局”（Massachusetts Et vs. the Environmental Protection Agency Et）一案中，美國聯(lián)邦最高法院作出最后判決，確認二氧化碳為污染物質(zhì)，應受《清潔空氣法》的調(diào)整，聯(lián)邦環(huán)保局應當行使環(huán)境監(jiān)管職責，制定機動車尾氣排放標準。

　　反對者的主要觀點有三：一是二氧化碳不是污染物質(zhì)。常紀文教授認為，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者包含相當稀少的物質(zhì)介入大氣；大氣的化學、物理、生物或者放射性等方面特性發(fā)生改變，大氣環(huán)境惡化。由于二氧化碳是大氣的重要成分（約占0.03%）而非稀少介入物質(zhì)，且二氧化碳的排放并未造成大氣環(huán)境污染，因此，二氧化碳應屬于大氣環(huán)境影響物質(zhì)，而非大氣污染物質(zhì)。周珂教授也認為，污染物是指既會對環(huán)境介質(zhì)又會對人體造成損害的物質(zhì)，而二氧化碳并不具備此特征。二是二氧化碳排放規(guī)制問題應屬于氣候變化應對法的調(diào)整對象，不符合大氣污染防治法的立法宗旨或者控制目標。翟勇主任認為，大氣污染防治法的立法宗旨主要是為了解決因污染物污染環(huán)境、破壞大氣質(zhì)量而影響人體健康的問題，而二氧化碳減排卻是為了應對氣候變暖問題。三是沒有必要在國內(nèi)法中規(guī)定二氧化碳的強制減排義務。翟勇主任和周珂教授均認為，根據(jù)《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的規(guī)定，我國并不承擔二氧化碳的國際強制減排義務，沒有必要在國內(nèi)法上規(guī)定氣候變化應對的內(nèi)容。

　　其實，可將上述爭議分解為三的層次的問題：一是二氧化碳到底是不是污染物質(zhì)；二是我國要不要對二氧化碳的排放進行規(guī)制；三是采用什么樣的立法模式來規(guī)范二氧化碳的排放行為？對此，筆者認為不可把二氧化碳減排寫入《大氣污染防治法》中，但應當列入《大氣環(huán)境保護法》中。

　　第一，二氧化碳并非污染物質(zhì)。需提醒的是，在“馬薩諸塞州等訴環(huán)保局”一案中，有一焦點問題就是，在《清潔空氣法》中沒有明確規(guī)定“二氧化碳”的情況下，對二氧化碳作什么樣的解釋以及能否把二氧化碳列為空氣污染物質(zhì)。換言之，盡管馬薩諸塞州等訴環(huán)保局一案最終認為二氧化碳屬于污染物質(zhì)，但并非沒有爭議。其實，根據(jù)環(huán)境科學的基本原理，一般來說，二氧化碳不應屬于大氣污染物質(zhì)。

　　第二，二氧化碳應屬于生態(tài)破壞物質(zhì)。二氧化碳的排放構(gòu)成溫室效應，能導致氣候變暖的不利后果，但又不屬于污染物質(zhì)，那到底是什么物質(zhì)呢？實際上，二氧化碳對環(huán)境構(gòu)成不利影響是通過溫室效應實現(xiàn)的，其原理同污染物質(zhì)完全不同。所謂溫室效應，是指太陽的短波輻射可以透過大氣層射入地面，而地面增暖后放出的長波輻射卻被大氣中的二氧化碳等物質(zhì)所吸收，從而產(chǎn)生大氣變暖的效應。如果大氣中的二氧化碳濃度增加，阻止地球熱量散失的能力增大，從而導致氣溫升高，這就形成有名的“溫室效應”。因此，二氧化碳是通過改變大氣生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生增溫效應，進而導致全球變暖、病蟲害增加、海平面上升、氣候反常、土地沙漠化等生態(tài)不利影響的。換言之，二氧化碳應屬于生態(tài)破壞物質(zhì)。

　　第三，應廢棄《大氣污染防治法》，制定《大氣環(huán)境保護法》，將氣候變暖等大氣環(huán)境問題進行一體化的規(guī)定。既然二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，顯然不能寫入《大氣污染防治法》中。然而，氣候變暖、城市熱島效應、強風等問題又是我們不得不面對的現(xiàn)代大氣環(huán)境問題，作為治國理政基本工具的法律自然不應缺席。那么，該怎么辦呢？根據(jù)環(huán)境科學的原理，可廢棄《大氣污染防治法》，制定《大氣環(huán)境保護法》，對大氣環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題進行系統(tǒng)性的規(guī)定。

　　制定《大氣環(huán)境保護法》，相比修訂《大氣污染防治法》而言，至少具有如下幾方面的重大意義：

　　其一，有利于更好地進行大氣污染防治。這是因為，溫室氣體的排放與二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵等的排放具有伴生性，事實上能源型污染是我國主要的大氣污染類型，因此，通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)（提高新能源和可再生能源比例，降低化石能源比重）和提高能源利用效率（尤其是化石能源利用效率），減少溫室氣體的排放，也能同時大幅實現(xiàn)大氣污染物質(zhì)的減排。

　　其二，有利于緩解我國氣候變化應對的國際壓力，樹立負責任大國的國際形象。自2006年后，我國就超越美國而成為第一大溫室氣體排放國。根據(jù)IPCC的最新報告，我國當前的碳排放量業(yè)已超過美國和歐洲的總和。若照此趨勢發(fā)展下去，到2019年，我國的碳排放量將超過美國、歐洲和印度的總和。此外，我國的人均碳排放量也已超過歐洲，達到了世界平均水平的1.45倍。可見，國際氣候變化應對，我國已責無旁貸，無可逃避，理應采取積極措施。

　　其三，有利于推進環(huán)境管理從“污染防治管理”模式向“環(huán)境質(zhì)量管理”模式的順利轉(zhuǎn)型，切實提高大氣環(huán)境質(zhì)量。實際上，大氣污染防治只是大氣環(huán)境質(zhì)量保護這一目標的核心任務，然而，該任務的完成并不能有效保證目標的實現(xiàn)。尤其是在當前的減排性目標總量控制框架下，受減排目標不科學、靜風天氣、秸稈燃燒、意外事件等不利因素的影響，重點污染物質(zhì)減排目標的實現(xiàn)在很多時候并不能確保大氣環(huán)境質(zhì)量的良好。

　　其四，有利于更為體系化的設(shè)計和實施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，涉及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟和社會發(fā)展布局優(yōu)化、區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置、環(huán)境標準制定、區(qū)域生態(tài)補償?shù)纫幌盗袉栴}，大氣環(huán)境保護比大氣污染防治的視野更為開闊，牽涉的領(lǐng)域更為廣泛，以此為基礎(chǔ)能為更全面、科學地設(shè)計區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略。

　　其五，有利于更為全面地滿足公眾對于良好大氣環(huán)境質(zhì)量的需要。對于大氣環(huán)境質(zhì)量的要求，人們已經(jīng)不僅僅停留于傳統(tǒng)的清潔空氣，宜人的氣溫、適宜的濕度、適度的通風、溫和的氣候等等逐漸成為現(xiàn)代人新型的追求。《大氣環(huán)境保護法》比《大氣污染防治法》更能滿足人們的這些需求。

　　當前，《大氣污染防治法》正在進行緊鑼密鼓的修改，筆者建議轉(zhuǎn)換立法思維，擴大立法視野，將《大氣污染防治法》調(diào)整為《大氣環(huán)境保護法》。