一以貫之全面從嚴(yán)治黨 防止“一把手”成“一霸手”
一以貫之全面從嚴(yán)治黨不斷強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督
防止“一把手”成“一霸手”
● “一把手”是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”，屬于“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”
● “一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象。僅2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案審查調(diào)查的縣處級及以上“一把手”就有5836人
● 在一些典型案例中，部分“一把手”儼然成了“一霸手”，為所欲為。而“一把手”出問題，往往表現(xiàn)為決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”、項目“一手抓”
□ 本報記者 王陽
“一把手”是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”，屬于“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”。
一段時間以來，一些地方、單位和部門管人管事管權(quán)的制度機制不完善，存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難等監(jiān)督空白，導(dǎo)致“一把手”權(quán)力屢屢出軌越界、霸道行權(quán)、違規(guī)用權(quán)、任性濫權(quán)，甚至以權(quán)謀私、大搞利益輸送，對所在地方、單位的政治生態(tài)、經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生惡劣影響。據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)披露，僅2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案審查調(diào)查的縣處級及以上“一把手”就有5836人。
有專家告訴《法治日報》記者，大量事實表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象。少數(shù)“一把手”拿人民賦予的權(quán)力為自己謀私利，把權(quán)力、金錢、享樂作為人生追求，與全心全意為人民服務(wù)宗旨背道而馳。黨的十八大以來，黨中央高度重視對“一把手”的監(jiān)督，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，十九屆四中全會、十九屆中央紀(jì)委五次全會都圍繞加強對“一把手”監(jiān)督作出明確部署，目前已形成了“三重一大”集體決策制度、“三個不直接分管”制度和“一把手”末位表態(tài)制度等重要制度，釋放出一以貫之全面從嚴(yán)治黨，不斷強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督的強烈信號。
堅持集體決策制度
有效防止個人專斷
所謂“三重一大”集體決策制度，是指凡屬重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金使用的“三重一大”事項，必須依程序、按規(guī)定由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項外，“三重一大”事項、決策依據(jù)、決策結(jié)果等都應(yīng)以多種形式、在適當(dāng)范圍公開，保證黨員干部和職工群眾的知情權(quán)。
據(jù)湖南工商大學(xué)廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員潘超介紹，“三重一大”事項決策前，要書面通知班子成員醞釀，不得臨時動議；緊急突發(fā)事件未經(jīng)集體研究先行處置的，“一把手”事后應(yīng)及時向班子成員通報，并有書面記錄。其目的就是防止“一把手”權(quán)力過于集中，造成個人專斷，解決一些單位決策不民主、不公開、不透明問題�！暗诋�(dāng)下的現(xiàn)實中，是相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)了‘一把手’，就覺得自己了不起，特權(quán)思想嚴(yán)重，高人一等，不愿接受監(jiān)督，將自己看作是一級組織的化身，其他人必須與自己保持一致，將不同意見看作是雜音，自然也就不愿意接受監(jiān)督了�！�
此前被“雙開”的福建省廈門市思明區(qū)科技和信息化局原局長葉加河曾自詡為“四最”局長：“我在科信局，年齡最大、職位最高、資格最老、業(yè)務(wù)最強，因為這四個‘最’，可以說我在局里擁有絕對權(quán)力�！�
引進到廈門的“雙百”人才張某成立了一家信息科技公司，根據(jù)有關(guān)政策，該公司可申請獲得思明區(qū)有關(guān)扶持資金及補貼。但相關(guān)部門對“雙百”企業(yè)實地檢查時發(fā)現(xiàn)，張某公司存在諸多違反協(xié)議的問題，如抽逃注冊資金、將扶持資金挪作他用等。因此，工作人員根據(jù)檢查結(jié)論出具了一份報告，將張某公司列為“需要整改型”企業(yè)，建議暫緩發(fā)放第三筆50萬元扶持資金。
葉加河明知張某公司存在各種違規(guī)問題，但卻交代工作人員修改報告，將張某公司從“需要整改型”調(diào)整為“平穩(wěn)進展型”，使該公司順利拿到了那筆50萬元扶持資金。隨后，張某約葉加河吃飯，席間遞給了葉加河兩個分別裝有兩萬元人民幣和2000美元的信封。
《法治日報》記者梳理得知，類似葉加河這樣的“一把手”，現(xiàn)實生活中并非個例。
海南省委原常委、�？谑形瓡洀堢蟾恪凹议L制”“一言堂”，利用職務(wù)謀取私利，破壞企業(yè)政治生態(tài)。張琦主政儋州、三亞、�？诘鹊貢r，幫助多名私營企業(yè)主違規(guī)取得土地近7000畝。其中，幫助某地產(chǎn)商違規(guī)設(shè)置排他性條件違法獲取土地1000多畝，占用地質(zhì)公園、生態(tài)林地，給國家造成數(shù)十億元損失。
安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運書認(rèn)為，早在2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，就將“一把手”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。但在過去一段時間內(nèi)，由于黨組織對黨員的管理失之于寬、失之于軟、失之于松，導(dǎo)致不少黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守組織紀(jì)律的意識較差。有的“一把手”在遇到重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等本應(yīng)經(jīng)集體討論作出決定的情況時，竟然視制度為無物，公然違反“三重一大”集體決策制度，不向組織請示報告就擅自作出決定。這些嚴(yán)重違反黨紀(jì)的行為，給黨和國家造成了重大經(jīng)濟損失，損害了廣大人民群眾的利益。
落實分工負(fù)責(zé)原則
優(yōu)化內(nèi)部權(quán)力配置
梳理近年來全國各地查辦的違紀(jì)違法案件，不少被查處黨員干部落馬前都是地區(qū)、單位或部門的“一把手”。在一些典型案例中，部分“一把手”儼然成了“一霸手”，專橫跋扈，為所欲為。而“一把手”出問題，往往表現(xiàn)為決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”、項目“一手抓”。
2014年2月7日，中央紀(jì)委研究室曾撰文指出，全面深化改革，必須堅持超前思考。要切實強化權(quán)力制衡，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對具體事務(wù)的插手干預(yù)，積極探索推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。
由于干部人事、財政(務(wù))、工程建設(shè)項目是一個單位最重要、最敏感、群眾最關(guān)注的熱點問題，有的“一把手”在這三個方面大權(quán)獨攬，從而造成權(quán)力失控制約失衡。為遏制這種局面的形成，強化分權(quán)制衡，很多地方推出了黨政正職“三個不直接分管”制度，即各級黨政“一把手”不直接分管干部人事、財政(務(wù))、工程建設(shè)項目，這些日常管理權(quán)力必須分解給副職；具體“分權(quán)”情況要報上級備案；對違反這一規(guī)定的，要追究責(zé)任。
北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認(rèn)為，“三個不直接分管”制度的實質(zhì)，在于分權(quán)限權(quán)，優(yōu)化內(nèi)部權(quán)力配置，使“一把手”的權(quán)力得到制衡。要求“一把手”把主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，并加強對這些事務(wù)執(zhí)行、落實情況的監(jiān)督。
《法治日報》記者梳理得知，“三個不直接分管”制度出臺后，多地官員因此被查處。
湖南省衡陽市蒸湘區(qū)原副區(qū)長、公安分局原局長肖某，先后擔(dān)任南岳區(qū)、衡山縣、蒸湘區(qū)三個地方的公安局長，逐漸把一地一域當(dāng)成自己的“專屬領(lǐng)地”，在干部人事、財政(務(wù))、建設(shè)項目等重大事項上獨斷專行。
據(jù)辦案人員介紹，肖某對財務(wù)報賬流程實行倒置，發(fā)票由他先簽批，再由下屬補簽字。短短幾年內(nèi)，肖某虛開發(fā)票報賬就達(dá)100多萬元。在這個過程中，沒有認(rèn)真執(zhí)行“三個不直接分管”制度是重要原因。
公開資料顯示，由于中央紀(jì)委研究室對分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力只是作了原則性的規(guī)定，各地除了“三個不直接分管”制度外，還出現(xiàn)了“四個不直接分管”制度、“五個不直接分管”制度、“六個不直接分管”制度和“七個不直接分管”制度。
青海省西寧市制定下發(fā)了《“三重一大”集體決策和主要負(fù)責(zé)人“四個不直接分管”制度》，明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不得直接分管干部人事、財務(wù)、工程項目外，增加了不得直接分管“物資采購工作”，明確一名副職領(lǐng)導(dǎo)干部分管。
吉林省長春市探索建立了市直機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)“五個不直接分管”制度，全市各級黨政機關(guān)和企事業(yè)單位的“一把手”除了不直接分管財務(wù)、干部人事和工程建設(shè)外，還要求“行政審批”和“物資采購”兩個方面的具體工作由班子其他成員協(xié)助分管，逐步形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡機制。
江西省南昌市推行黨政正職“六個不直接分管”制度，“一把手”不直接分管人事、財務(wù)和工程外，還增加了采購、行政審批、行政執(zhí)法三項內(nèi)容，旨在通過健全權(quán)力運行監(jiān)督制約機制，促進南昌各級黨政正職廉潔從政。
浙江省常山縣推行“七不直接分管”制度，“一把手”除了不直接分管單位財務(wù)、人事、資產(chǎn)投資與管理外，還增加了項目計劃安排、行政審批、行政執(zhí)法和物資采購四項工作，有效地減少了黨政正職腐敗案件的發(fā)生率。
既有民主也有集中
集思廣益統(tǒng)攬全局
所謂“一把手”末位表態(tài)制度，指的是班子集體研究重大事項、重大問題時，在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，最后由“一把手”綜合集體意見并作最后陳述表態(tài)。當(dāng)意見出現(xiàn)明顯分歧時，按照少數(shù)服從多數(shù)原則，實行班子成員集體表決，但仍由“一把手”按照集體表決意見作最終表態(tài)。
北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，民主集中制就是民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合�！耙话咽帧泵裰饕庾R缺乏，就會搞成“家長制”“一言堂”；一個單位集體集中意識缺失，就會一盤散沙七零八落。既有民主也有集中，才能相輔相成，班子集體才會有凝聚力、親和力和戰(zhàn)斗力�！耙话咽帧蹦┪槐響B(tài)是對民主集中制的生動實踐，要求“一把手”不僅要勇于牽頭，也要敢于放手，更要善于在集思廣益的基礎(chǔ)上統(tǒng)攬全局。
《法治日報》記者梳理發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中，有些“一把手”總以為自己比別人高明，在工作中喜歡一錘定音，聽不進也容不下不同意見，使得身邊工作的同志噤若寒蟬知而不語，最終將一個單位弄得死氣沉沉。
海南省農(nóng)墾投資控股集團有限公司原黨委書記、董事長，海南省農(nóng)墾總局原局長楊思濤此前在澄邁縣工作，從副縣長到縣長、縣委書記，從副處級逐步晉升到正廳級，最終在澄邁“說一不二”。更離譜的是，楊思濤長期以縣投資委員會架空縣委常委會和縣政府常務(wù)會議，先后違規(guī)決策議題220個，“一把手”末位表態(tài)制度在他眼里形同虛設(shè)，對班子成員的善意提醒也充耳不聞。
去年8月，海南省人民檢察院第一分院起訴指控：2002年至2017年，楊思濤在澄邁縣任職期間利用職務(wù)便利，為多名請托人在土地征收、政府工程項目承攬等方面謀取利益，收受和約定收受巨額賄賂。另外濫用職權(quán)，違規(guī)指定項目建設(shè)、違規(guī)返還土地出讓金造成巨額國有資產(chǎn)損失。此外，楊思濤身為國家機關(guān)工作人員，利用職務(wù)之便，為他人謀取利益，涉嫌受賄3.38億元，造成國家經(jīng)濟損失1234.151萬元。
采訪中，中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強告訴《法治日報》記者，由于權(quán)力缺乏監(jiān)督，少數(shù)“一把手”把權(quán)力作為謀取個人利益的工具，習(xí)慣凌駕于班子集體和組織之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。黨政主要負(fù)責(zé)人末位表態(tài)制度，是根據(jù)“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則衍生出來的具體制度，其目的是在討論重要事項時，防止“一把手”先定調(diào)，使得討論流于形式。
長江大學(xué)法學(xué)院副院長李華成認(rèn)為，近年來，一些“一把手”之所以走向腐敗，主觀上是其自我墮落，而客觀上就是缺乏有效監(jiān)督。目前，對黨政“一把手”的監(jiān)督與查處，從中央到地方，已經(jīng)被作為一項重點工作�！耙乐姑裰骷兄屏饔谛问�，在推行上級黨委(黨組)以及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門監(jiān)督檢查機制的同時，也可以引入群眾監(jiān)督機制，主動邀請人大代表政協(xié)委員、群眾代表、一般干部職工等人員列席黨委(黨組)會議，延伸人民群眾參政議政的內(nèi)涵和層次。此外，還可以將一些涉及群眾切身利益的決議結(jié)果向社會公布，接受輿論監(jiān)督和社會評議。
