制度設計不應鼓勵公民放棄合法權利
一周前,曾引起社會廣泛關注的《深圳特區文明行為促進條例(草案)》首次接受深圳市人大常委會審議。該條例不僅將十大不文明行為列為處罰對象,而且規定了嚴厲的處罰手段。同時,為了鼓勵公民自覺承擔法律責任,條例規定了主動繳納罰款的減免制度,即自收到處罰決定書之日起7日內到指定銀行繳納罰款的,可以減半繳納(9月3日《工人日報》)。
深圳致力于不斷提升城市文明水平,積極推進立法創新,將之前分散于多個法律法規中的內容歸集起來的同時,廣泛征集民意,通過民意問卷調查的方式“評選”出市民認為最應處罰的不文明行為,集中規定在一部法規中,明確規定應受處罰的行為及處罰種類和幅度,令其更便于遵守和執行。對市民文明行為規范進行立法在全國尚屬首次,也是極具創新和示范意義的一次�？陀^地評價,這部法規中不乏亮點,也有激烈爭議之處。而在我看來,有些內容也有不妥,甚至涉嫌違法。具體是指條例中關于“7日內繳款減免一半”的規定。
從公開征求意見的條例草案看,第二十條規定,違法行為人不申請行政復議或提起行政訴訟的,并自收到行政處罰決定書之日起7日內到指定的銀行繳納罰款的,所繳納的罰款金額應當為所處罰款的50%。筆者認為,條例的這一規定是有明顯問題的,它通過制度設計鼓勵公民放棄尋求法律救濟的合法權利,并對依法尋求法律救濟的公民實施變相“加重”處罰。這不僅違背現代法治原則,而且也直接違反了我國相關法律的規定,涉嫌違法。
這個條款的意思淺顯易懂,并不深奧。它明確告訴人們,當因不文明行為受到行政處罰(特別是罰款處罰)時,最好不要去申請復議或者提起行政訴訟,因為如果不申請行政復議或者提起行政訴訟,并在自收到行政處罰決定書之日起7日內到指定銀行繳納罰款的,可以優惠一半的金額。比如罰款200元的,只需繳納100元即可。
當然,這一制度的合法性本身就有爭議,而我們姑且不論“罰款優惠”自身的合法性的話,這就意味著政府通過減免罰款數額這種“物質獎勵”的制度設計來鼓勵公民放棄對行政處罰的異議權。等于說,如果你對行政處罰不提異議而主動認罰(不管處罰是否恰當),你就可以少交一半的罰款。這無疑是在通過不正當手段來鼓勵公民放棄異議權,而對行政處罰的異議權(包括申請行政復議和提起行政訴訟)恰恰是法律賦予公民監督執法和維護自身合法權益的重要權利。從這個意義上講,深圳關于“罰款優惠”的上述規定與我國法律的基本精神相悖。
我國行政處罰法第三十二條規定,當事人有權進行陳述和申辯。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。顯然,這里的陳述和申辯既包括申請行政復議,也不排除提起行政訴訟。因為申請行政復議或者提起行政訴訟就不享有“罰款優惠”政策,實質上是加重了對違法行為人的處罰,與未申請行政復議或提起行政訴訟者相比,等于“加倍”處罰�！傲P款優惠”內容的違法性顯而易見。
看來,深圳的這項“優惠”政策不能把申請復議或者提起訴訟者排除在外,事實上,根據行政復議和行政訴訟期間行政處罰不停止執行的原則,違法行為異議人完全可能在收到行政處罰決定書之日起7日內主動繳納罰款,政府沒有理由對其拒絕減免罰款額,否則也有違公平。
