應(yīng)禁止行政權(quán)力“強(qiáng)制平墳”
國務(wù)院令要求將《殯葬管理條例》第二十條修改為：“將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T責(zé)令限期改正。”
國務(wù)院之所以修改《殯葬管理條例》禁止強(qiáng)制平墳，不外乎兩個原因：其一，土葬是一種傳統(tǒng)文化，一種信仰，一種精神寄托。強(qiáng)制平墳顯然是對傳統(tǒng)文化、人的信仰與精神的粗暴傷害；其二，原《殯葬管理條例》允許民政部門“拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”，不符合行政強(qiáng)制法的相關(guān)規(guī)定。此次修法值得肯定。
不過，禁止強(qiáng)制平墳的效果究竟如何，還是一個問號。從河南周口最近集中的“平墳運(yùn)動”來看，禁止民政部門強(qiáng)制平墳不一定有效。據(jù)悉，周口在短短3個月內(nèi)平墳200萬座，為了達(dá)到平墳的目的，當(dāng)?shù)亍巴琳摺币?guī)定：如果村干部不帶頭，就免職；教師不帶頭，就停課；黨員不帶頭，就開除黨籍。
可見，平墳已經(jīng)不是民政部門的事情了，而是變成了一些地方政府的集體“運(yùn)動”。那么，修改后的《殯葬管理條例》只禁止民政部門強(qiáng)制平墳，是否對地方政府強(qiáng)制平墳有效，還有待觀察。
顯然，禁止民政部門強(qiáng)制平墳相對容易，但禁止地方政府強(qiáng)制平墳則有一定難度。因為，民政部門強(qiáng)制平墳的手段相對單一，而地方政府強(qiáng)制平墳不僅手段多，而且可調(diào)動的行政資源很多。如果只是禁止民政部門強(qiáng)制平墳，效果恐怕極其有限，因為新修改的《殯葬管理條例》沒有明確把地方政府包括在內(nèi)。
按理說，應(yīng)該禁止一切行政權(quán)力強(qiáng)制平墳，包括免職、停課等強(qiáng)逼手段。而且還應(yīng)該明確規(guī)定，如何處理違規(guī)土葬、亂建墳?zāi)沟葐栴}。新《殯葬管理條例》只規(guī)定“由民政部門責(zé)令限期改正”，如果民政部門責(zé)令改正沒有效果怎么辦？另外，如果民政部門違規(guī)強(qiáng)制平墳，該如何處罰？這些問題同樣需要明確規(guī)定。
看到強(qiáng)制平墳，很容易讓人聯(lián)想到強(qiáng)制拆遷。無論是強(qiáng)制平墳還是強(qiáng)制拆遷，都是因為土地利益。眾所周知，中央三令五申禁止強(qiáng)制拆遷，卻屢禁不絕。因此，禁止強(qiáng)制平墳的效果也讓人憂慮，比如，民政部門就可以把強(qiáng)制平墳的責(zé)任推卸掉。再加上規(guī)定只是禁止民政部門，對“強(qiáng)制”方式?jīng)]有明確，效果也讓人憂慮。
行政強(qiáng)制法規(guī)定：行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說，對違規(guī)土葬、亂建墳?zāi)梗绻枰獜?qiáng)制平墳應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)來強(qiáng)制，這樣的制度設(shè)計值得肯定。
在筆者看來，對待幾千年流傳下來的土葬習(xí)俗，應(yīng)該多些理解、多些尊重、多些引導(dǎo)，不可輕易定性為“違規(guī)土葬、亂建墳?zāi)埂薄Ｈ绻嬖诠室獾倪`規(guī)土葬、亂建墳?zāi)梗惨ㄟ^財政補(bǔ)貼遷墳的方式來解決，不可采取強(qiáng)制手段，即使需要采取強(qiáng)制手段，應(yīng)該是司法強(qiáng)制，而不是行政強(qiáng)制。
事實上，今天一些人對待土葬的觀念已經(jīng)有所改變，很清楚土葬占用耕地資源。但是，并不是所有人觀念更新，這就需要政策鼓勵和慢慢引導(dǎo)，切忌為了土地利益不顧一切進(jìn)行強(qiáng)制平墳。筆者認(rèn)為，土葬完全可以保留一部分以尊重傳統(tǒng)文化減少社會矛盾，關(guān)鍵在于如何為土葬設(shè)計合理的政策和地理位置。
