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　　滬、浙、粵、深四地試點(diǎn)自行發(fā)債，專家認(rèn)為

　　地方將面臨直接債務(wù)管理挑戰(zhàn)

　　地方政府自行發(fā)債的閘口正徐徐開(kāi)啟。財(cái)政部20日發(fā)布通知明確，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

　　接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，地方公債在四地試水是對(duì)分稅制財(cái)政體制的完善，也有利于應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)試點(diǎn)地區(qū)來(lái)說(shuō)，直接債務(wù)管理或許是不小的挑戰(zhàn)。

　　試點(diǎn) 滬浙粵深四地自行發(fā)債

　　這份自發(fā)布之日起施行的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)明確，自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。2011年試點(diǎn)省(市)政府債券由財(cái)政部代辦還本付息。

　　根據(jù)《辦法》，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。發(fā)債定價(jià)機(jī)制包括承銷和招標(biāo)，具體發(fā)債定價(jià)機(jī)制由試點(diǎn)省(市)確定。

　　《辦法》還要求，試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)通過(guò)中國(guó)債券信息網(wǎng)和本省(市)財(cái)政廳(局、委)網(wǎng)站等媒體，及時(shí)披露本省(市)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支狀況等指標(biāo)。

　　“這符合之前我們所探討的在決策上管理部門(mén)已經(jīng)確認(rèn)的地方要發(fā)展陽(yáng)光融資的舉債制度。”財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康接受記者采訪時(shí)說(shuō)。

　　長(zhǎng)期從事地方政府債務(wù)研究的國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授時(shí)紅秀認(rèn)為，這是在論證了多年后，終于在政府建設(shè)方面提出的實(shí)質(zhì)性措施，即在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券。在資本市場(chǎng)發(fā)行債券進(jìn)行直接融資，不管是對(duì)債務(wù)人還是債權(quán)人來(lái)說(shuō)，對(duì)雙方責(zé)任更加明確化，避免形成新的不良資產(chǎn)。與此同時(shí)，有利于通過(guò)資本市場(chǎng)這一形式來(lái)規(guī)范政府行為和資本的使用方式。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員、財(cái)政研究室主任楊志勇接受記者采訪時(shí)說(shuō)，總體來(lái)說(shuō)，這次試點(diǎn)一方面是對(duì)分稅制的完善，另一方面在短期內(nèi)也有利于應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從制度來(lái)講，地方本應(yīng)具有其相對(duì)獨(dú)立財(cái)權(quán)包括債權(quán)，這是對(duì)地方政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立性的一個(gè)認(rèn)可。從應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)角度也是非常有意義的，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需要地方自身做出努力的基礎(chǔ)上，還需要在中央和地方的財(cái)權(quán)、財(cái)力關(guān)系做一些相應(yīng)的調(diào)整，適當(dāng)向地方傾斜。

　　遠(yuǎn)景 地方政府融資走向陽(yáng)光化

　　一定意義上，地方債已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“登堂入室”。從2009年開(kāi)始，中央政府連續(xù)三年代發(fā)地方債，每年規(guī)模為2000億元，彌補(bǔ)地方預(yù)算收支差，列入省級(jí)預(yù)算管理。

　　賈康告訴記者，財(cái)政部代發(fā)的債券資金在中央決策之下進(jìn)入各個(gè)省級(jí)地方政府的預(yù)算，接受全套預(yù)算程序的約束，在省級(jí)預(yù)算里安排還本付息，但是附加了中央政府的隱性擔(dān)保。在他看來(lái)，此前財(cái)政部代理發(fā)債是一個(gè)鋪墊，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這個(gè)制度建設(shè)可以推進(jìn)到根據(jù)各地的不同情況，讓各地方政府在更規(guī)范的機(jī)制約束之下來(lái)發(fā)債，這樣有利于形成避免因所謂道德風(fēng)險(xiǎn)而追求績(jī)效的更好的機(jī)制。

　　相當(dāng)一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，繼去年6月國(guó)務(wù)院專門(mén)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理之后，試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，與高企的地方政府性債務(wù)規(guī)模及對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的濃重?fù)?dān)憂情緒不無(wú)關(guān)系。

　　國(guó)家審計(jì)署6月底公布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬(wàn)億元，占21.80%。

　　個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重；部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大；2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，同時(shí)有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%；有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%；承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額約為2.54萬(wàn)億元。

　　“地方無(wú)序的融資，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)的隱患，對(duì)金融市場(chǎng)存在的危害，對(duì)規(guī)范金融改革成就的抵消影響重大。”時(shí)紅秀說(shuō)，現(xiàn)階段，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對(duì)銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產(chǎn)。現(xiàn)在允許公開(kāi)在資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，這樣也減輕了銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)的壓力。

　　他進(jìn)一步表示，對(duì)于這次試點(diǎn)辦法必須肯定其積極作用，相對(duì)以前沒(méi)有規(guī)矩、無(wú)序的地方融資平臺(tái)是一個(gè)進(jìn)步。現(xiàn)在這種融資變得有序、規(guī)范化，使地方政府除了原來(lái)的財(cái)政收入以外形成另一個(gè)穩(wěn)定的收入渠道。

　　命題 地方將面臨直接債務(wù)管理挑戰(zhàn)

　　在地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)隱憂尚未消除的背景下，地方政府自主發(fā)行債券后如何應(yīng)對(duì)債務(wù)管理的全新命題備受關(guān)注。

　　楊志勇表示，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，將直面發(fā)債規(guī)模選擇、進(jìn)行發(fā)債組織、事后償還等種種債務(wù)管理問(wèn)題及與此相關(guān)的各種問(wèn)題，比如獲準(zhǔn)自行發(fā)債后，對(duì)地方政府透明度提出了較高要求，需要其加快構(gòu)建地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。

　　賈康認(rèn)為，地方政府自行發(fā)債是一個(gè)新的機(jī)制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規(guī)范的地方融資平臺(tái)的隱性負(fù)債，現(xiàn)在這個(gè)地方公債就應(yīng)該有一套制度和規(guī)則，一定要更清晰、透明地按照規(guī)則接受應(yīng)有的約束，走全套的程序，實(shí)行全程的監(jiān)督。

　　對(duì)于中央有關(guān)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，時(shí)紅秀提出，必須規(guī)定的一點(diǎn)是，不允許任何地方政府使用一般性財(cái)政收入作為抵押進(jìn)行舉債。

　　此外，楊志勇還認(rèn)為，應(yīng)注意到債券期限結(jié)構(gòu)仍有尚待完善之處，現(xiàn)階段中國(guó)地方債務(wù)總量雖然沒(méi)有問(wèn)題，但是其期限與其現(xiàn)階段項(xiàng)目時(shí)長(zhǎng)并不匹配，因此，在債券期限上應(yīng)考慮搭配一些中長(zhǎng)期的類型。

　　對(duì)于地方公債試點(diǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，普遍認(rèn)為，一個(gè)必然發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該是繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)。不過(guò)，也有專家提醒說(shuō)，在試點(diǎn)階段還需進(jìn)一步理清思路、理順相關(guān)機(jī)制。

　　“雖然說(shuō)這次試點(diǎn)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但是我們還需要討論一些問(wèn)題。”時(shí)紅秀說(shuō)，雖然現(xiàn)在允許地方發(fā)債，但是我們?nèi)匀粵](méi)有真正按照市場(chǎng)機(jī)制處理問(wèn)題。現(xiàn)在允許省級(jí)政府進(jìn)行發(fā)債，實(shí)際上是中央政府與省級(jí)政府之間的審批權(quán)的轉(zhuǎn)移，并不是發(fā)債主體、發(fā)債責(zé)任的轉(zhuǎn)移以及資本市場(chǎng)規(guī)則的使用。省級(jí)政府并不擁有國(guó)有土地真正的產(chǎn)權(quán)，只有審批權(quán)。所以這只做到了中央政府和地方政府審批權(quán)的轉(zhuǎn)移，沒(méi)有做到通過(guò)項(xiàng)目收益、通過(guò)債券收益安全性的角度來(lái)設(shè)立此制度，因此，從債券安全角度進(jìn)行設(shè)置的話，應(yīng)允許城市政府用項(xiàng)目的收益，作為穩(wěn)定的還款、付息來(lái)源，并按照市場(chǎng)機(jī)制原則進(jìn)行信息披露，讓投資者自主選擇。

　　再者，必須要考慮舉債主體有無(wú)破產(chǎn)的可能性，我們知道，在資本市場(chǎng)融資，最大的壓力約束就是融資主體破產(chǎn)清算。地方政府作為舉債主體，如果他自身沒(méi)有破產(chǎn)的壓力，這對(duì)于一個(gè)國(guó)家資本市場(chǎng)建設(shè)并不是一件好事。在試點(diǎn)之初，這些問(wèn)題必須在原則上做出考慮，因此，主動(dòng)試點(diǎn)的方向是對(duì)的，但在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)應(yīng)謹(jǐn)慎考慮。（記者 王濤 梁倩）